Serie: Mirada social y política en la gestión de colonias felinas ·
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Capacidades institucionales y desigualdad territorial: por qué el mismo modelo produce resultados tan distintos
4/09/2026
Por:
Ruth Manzanares es profesional en el ámbito de las políticas públicas y la gobernanza, especializada en el diseño, análisis e implementación de políticas de protección animal y en la relación entre animales y sociedad. Funcionaria de carrera de la Administración General del Estado, estuvo destinada en la Unidad de Apoyo de la Dirección General de Derechos de los Animales durante la tramitación de la Ley 7/2023, de protección de los derechos y el bienestar de los animales, así como de reformas relevantes en materia de régimen jurídico de los animales y maltrato animal.
Su trayectoria combina investigación aplicada, docencia y acción pública. Desarrolla líneas de investigación sobre vínculo humano–animal y perspectiva de género, gobernanza multinivel y gestión pública de poblaciones de animales comunitarios. Es graduada en Ciencias Políticas y Psicología, cuenta con formación especializada en comportamiento animal y es miembro del Consejo Asesor de Derecho Animal del Ilustre Colegio de la Abogacía de Madrid.
Cuando dos municipios aplican la misma norma, con las mismas colonias y los mismos recursos formales, y producen resultados radicalmente distintos, la explicación raramente se encuentra en el texto de la norma. Se encuentra en las condiciones institucionales previas: si hay personal técnico con formación específica o no, si existen procedimientos internos consolidados o todo depende de la memoria de una sola persona, si la voluntad política de priorizar esta cuestión es real o meramente declarativa. La desigualdad en la implementación del modelo de gestión de colonias felinas no es una anomalía que conviene disimular; es uno de sus rasgos estructurales más relevantes, y entenderla es una condición previa para corregirla.
Este artículo analiza tres dimensiones de esa desigualdad: la brecha en las capacidades institucionales de partida entre municipios; las formas de resistencia implícita que algunos ayuntamientos oponen a una política que formalmente aceptan; y los problemas de gobernanza multinivel que dificultan la coordinación entre administraciones y la producción de conocimiento compartido.
La brecha institucional: más que una cuestión de tamaño
La capacidad para gestionar colonias felinas de forma sostenida no depende solo del tamaño del municipio, aunque la correlación entre ambas variables existe y es significativa. Depende, sobre todo, de si se ha invertido en construir las condiciones organizativas necesarias: personal técnico con formación específica, registros actualizados de colonias, protocolos claros de actuación ante incidencias, mecanismos de coordinación con entidades colaboradoras y presupuesto asignado de forma estable y suficiente.
La distancia entre municipios en estos términos es, en muchos casos, considerable. Mientras algunos han desarrollado estructuras sólidas capaces de absorber cambios de personal o de gobierno sin perder continuidad, otros afrontan la política desde una precariedad organizativa que convierte cualquier imprevisto —la baja de un técnico, un recorte presupuestario, la no renovación de un contrato— en una crisis operativa. En estos contextos, la gestión tiende a hacerse dependiente de personas concretas cuya implicación personal suple la ausencia de estructuras, introduciendo una fragilidad sistémica que es difícilmente compatible con una política que, por su propia naturaleza, requiere continuidad.
Las resistencias implícitas: el cumplimiento formal como estrategia de vaciamiento
Una de las formas de resistencia institucional más difíciles de diagnosticar y combatir es la que no se manifiesta como oposición declarada sino como aceptación formal sin compromiso real. Algunos municipios han incorporado las obligaciones de la Ley 7/2023 a sus documentos y procedimientos sin dotarlas de los recursos necesarios para que produzcan efectos: aprueban ordenanzas sin crear los registros que estas exigen, firman acuerdos con asociaciones sin garantizar la financiación que los haría operativos o establecen protocolos de gestión que nadie aplica en la práctica.
Detrás de estas actitudes suelen operar cálculos políticos concretos: el temor a generar conflictos vecinales en torno a una cuestión que polariza a sectores de la ciudadanía, la percepción de que esta política tiene escaso rendimiento electoral, la incomodidad con un modelo que exige a las administraciones locales asumir responsabilidades nuevas en un ámbito que durante décadas se gestionó por omisión. El resultado práctico es una norma que se acepta en el papel, pero se vacía en la práctica, lo que genera consecuencias especialmente graves porque produce la apariencia de cumplimiento sin sus beneficios reales y deteriora la confianza de quienes colaboran con la administración.
Gobernanza multinivel: cuando la corresponsabilidad queda en la declaración
La gestión de colonias felinas implica, por su naturaleza, la concurrencia de distintos niveles administrativos. El municipio actúa sobre el terreno, pero la comunidad autónoma tiene competencias en bienestar animal y puede establecer marcos normativos propios; el Estado fija los principios generales a través de la legislación básica; y las conexiones con otros ámbitos —salud pública, medio ambiente, servicios sociales— introducen actores adicionales con lógicas e intereses propios. En teoría, esta arquitectura competencial podría ser una fortaleza: más niveles de gobierno significan más recursos potenciales y más posibilidades de coordinación. En la práctica, genera con frecuencia zonas de indefinición en las que nadie asume claramente la responsabilidad de actuar.
La transferencia de responsabilidades al nivel local sin un acompañamiento suficiente en términos de recursos, formación y orientación técnica tiende a reproducir y, en algunos casos, a intensificar las desigualdades de capacidad institucional preexistentes. Los municipios mejor dotados pueden aprovechar los márgenes de autonomía que les ofrece el sistema; los más precarios quedan solos ante exigencias que no están en condiciones de satisfacer. Superar esta dinámica requiere concebir la gobernanza multinivel no como distribución formal de competencias sino como un proceso activo de corresponsabilidad, apoyo técnico y financiero sostenido entre administraciones.
La ausencia de datos compartidos como obstáculo estructural
Una de las carencias más llamativas de la fase actual de implementación es la inexistencia de sistemas homogéneos de recogida de información que permitan comparar resultados entre municipios, identificar buenas prácticas y evaluar el impacto de las diferentes estrategias de gestión. Cada administración trabaja, cuando dispone de registros, con sus propios indicadores y formatos. No hay bases de datos compartidas ni métricas comunes que permitan hacer un seguimiento agregado de la política a escala autonómica o estatal.
Esta fragmentación no es un problema secundario. Impide que el sistema aprenda de sí mismo, que las administraciones puedan orientarse en la experiencia de otras y que la rendición de cuentas ante la ciudadanía se sustente en evidencias sólidas y comprensibles. Una política que no puede medirse con rigor es una política que no puede mejorarse con rigor. El desarrollo de sistemas comunes de seguimiento y evaluación no es, en este contexto, una cuestión técnica accesoria; es una condición para que el modelo madure y se consolide.
Referencias:
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Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571.
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Hill, M., & Hupe, P. (2014). Implementing public policy: An introduction to the study of operational governance (3rd ed.). SAGE Publications.
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Pressman, J. L., & Wildavsky, A. (1973). Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland. University of California Press.
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Subirats, J., et al. (2008). Análisis y gestión de políticas públicas. Ariel.
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